Cooperação técnica Sul-Sul brasileira em 2015: integração, transparência e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

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Coincidentemente, essa semana dois queridos amigos me perguntaram sobre a evolução do orçamento da Agência Brasileira de Cooperação nos últimos anos e minhas perspectivas para a cooperação técnica brasileira Sul-Sul em 2015.  Os dados a seguir dão algumas pistas:

O orçamento executado pela Agência Brasileira de Cooperação (ABC) em projetos de cooperação técnica com outros países em desenvolvimento registaram recorde histórico em 2010. Desde então, a execução orçamentária da cooperação técnica Sul-Sul ofertada pelo Brasil tem sofrido forte revés. Tendência bastante semelhante é observada por região receptora da cooperação técnica brasileira: exceto na Ásia, Europa Oriental e Oriente Médio, onde o volume de recursos executados teve leve aumento entre 2010 e 2011, todas as demais regiões sofreram redução ininterrupta nos últimos 4 anos. Até  junho de 2013, a execução orçamentária da cooperação técnica Sul-Sul brasileira estava cerca de 34% abaixo do patamar de 2008. 

Ainda que os números não indiquem o orçamento global da ABC nem incluam os dados mais recentes, há fortes sinais de que a queda tenha continuado (e até mesmo se acentuado) em 2014. No último ano, o Ministério das Relações Exteriores (MRE) sofreu um dos maiores cortes orçamentários de toda a esplanada (quase 40%) e são frequentes os relatos sobre encerramento de contratos de funcionários terceirizados da ABC, descontinuidade na implementação de projetos de cooperação técnica Sul-Sul, entre outros.

Os dados disponíveis tampouco mostram a evolução do orçamento executado pela Agência Brasileira de Cooperação (ABC) em projetos de cooperação técnica Sul-Sul vis a vis o total da cooperação brasileira para o desenvolvimento, composta inclusive pela cooperação técnica conduzida diretamente por outros entes do governo federal como parte de suas relações institucionais. É possível indagar se a ABC também teria tido a sua capacidade de coordenação reduzida nos últimos anos, e em que medida essas iniciativas coordenam e integram entre si.

Perspectivas para a cooperação Sul-Sul brasileira em 2015

A definição das abordagens, estratégias de atuação e recursos para a implementação da agenda de desenvolvimento pós 2015 traz oportunidade única para revigorar a cooperação técnica Sul-Sul brasileira. O rumo da cooperação técnica Sul-Sul brasileira, contudo, ainda depende da confirmação do atual Ministro das Relações Exteriores ou da nomeação de futuro titular, das diretrizes para a política externa, e da aprovação do orçamento.

Três pontos merecem destaque em 2015:

  

1. Integração da cooperação técnica Sul-Sul brasileira com outras modalidades de cooperação para o desenvolvimento: A cooperação técnica Sul-Sul brasileira tem na "abordagem estruturante" a base para a identificação, desenho e implementação de seus projetos. Essa abordagem se baseia no conceito de "desenvolvimento de capacidades", entendida como fortalecimento de capital humano,  instituições e sistemas por meio da transferência de experiências e tecnologias com potencial para promover o desenvolvimento autônomo de outros países. Apesar de serem iniciativas de mais longo prazo, que envolvem diferentes atores, e que combinam mais de uma modalidade de cooperação, pouco se sabe sobre os mecanismos de coordenação entre os diferentes entes públicos cooperantes e entre eles e o setor privado. O primeiro artigo do Dossiê CEBRI Brasil-Africa traz um estudo de caso e evidencias iniciais de como essa integração ocorre na prática e pode ser reforçada segundo os princípios que guiam a cooperação Sul-Sul.

2. Sistematização,  regularização,  divulgação e análise dos micro-dados da cooperação técnica Sul-Sul: Os dados globais por tipo de cooperação devem ser publicados com maior regularidade por meio dos relatórios COBRADI. A sistematização e divulgação de dados desagregados por tipo de cooperação deve ser o passo seguinte para maior e melhor análise dos fluxos financeiros, abordagens, instrumentos e resultados alcançados em diferentes países e áreas de desenvolvimento. Uma maior desagregação de dados quantitativos e qualitativos também ajudaria a entender como a cooperação técnica Sul-Sul brasileira teria contribuído para alcançar os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio e que lições podem ser extraídas para a definição de indicadores globais dos fluxos e resultados da cooperação Sul-Sul.

3. Cooperação Sul-Sul (CSS) e implementação da Agenda Pós-2015: Primeiro, a relação entre CSS e a agenda pós-2015 passa pela capacidade interna da ABC e seus parceiros em entender os fatores de sucesso das experiências de desenvolvimento nacionais e incorpora-los no desenho e implementação dos projetos de cooperação técnica Sul-Sul, segundo as prioridades de desenvolvimento e contexto local. Isso requer desde um corpo técnico próprio qualificado e instrumentos de gestão do conhecimento, monitoramento e avaliação; até uma política nacional para a cooperação para o desenvolvimento que contemple, entre outros aspectos, mecanismos de coordenação inter-ministerial e alocação de recursos. Essa discussão está intimamente relacionada à maior definição acerca da possível criação da Agência Brasileira de Cooperação, Desenvolvimento e Investimento. Segundo, será  necessário maior proatividade do Brasil nos fóruns globais sobre cooperação para o desenvolvimento e no tratamento da cooperação técnica Sul-Sul em regimes internacionais como comércio, direitos humanos e meio ambiente. Mais projetos de cooperação técnica poderiam ir além do intercâmbio de experiências e se integrarem mais com as agendas multilaterais de desenvolvimento. 

Referências:
ABREU, Fernando (2013). A evolução da Cooperação Técnica Internacional no Brasil. Mural Internacional, V. 4, N. 2, Julho-Dezembro 2013.

ABREU, Fernando (2013). Apresentação de Power Point. Colóquio: O Brasil e a Cooperação Sul-Sul. BRICS Policy Center, em 28 de junho de 2013. Arquivo disponível em:
http://bricspolicycenter.org/homolog/arquivos/e.pdf

South Africa’s Capacity Building Role in South Sudan: An example of South-South cooperation

AMANDA LUCEY is a senior researcher in the Conflict Management and Peace Building Division of the Institute for Security Studies. Amanda spent time in the Democratic Republic of Congo, where she worked with MONUSCO as a political affairs officer, and has previously worked with the UNDP in South Sudan as a rule of law officer. Amanda tells Cafezinho about South Africa’s engagements with South Sudan as an example of South Africa’s experiences with South-South cooperation. Read Amanda's post in 80+ languages with the translator widget on the right side of the screen.

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South Africa is an important emerging southern actor and a strong proponent of south-south cooperation (SSC). Yet, like many actors involved in these spheres, little is known about South Africa’s activities to date. Cognisant of the need to strengthen and deepen its engagements, South Africa is in the process of setting up the South African Development Partnership Agency  (SADPA), which will coordinate the country’s outgoing development assistance. Research by the Institute for Security Studies (ISS) on South Africa’s previous post-conflict development and peacebuilding capacity provides initial pieces of evidence on SSC, including on South Africa’s engagements in the Democratic Republic of Congo, Burundi and South Sudan. It also examines lessons learned for South Africa’s future engagements. This post will consider South Africa’s engagements with South Sudan as an example of South Africa’s experiences with south-south cooperation.

The lens through which South Africa views SSC can be gleaned through its 2011 transparent Paper on Foreign Policy, which emphasises south-south solidarity and south-south trade. Although South Africa does not specify its definition of SSC in any official documents, it has subscribed to five key fundamental principles specified at the New Delhi Conference of Southern Providers, namely non-conditionality, respect for national sovereignty, national ownership and independence, mutual benefit and demand driven engagements. South Africa also places its commitment firmly on the African continent, particularly with regards to ensuring peace and security. This commitment is demonstrated by the activities that South Africa has sought to carry out in terms of development assistance, which have focussed on African countries that is has historical ties with, including South Sudan.

To date, South Africa has mostly engaged on a bilateral and trilateral basis on the continent. South Africa’s financing for such arrangements has traditionally relied on the African Renaissance Fund, whose value is worth around US$ 50,000 per annum and it is set to absorbed by SADPA. It should be noted that South Africa is also beginning to explore furthering its objectives through its unique positioning as the only African actor in multilateral arrangements such as BRICS and IBSA, which could maximise South Africa’s limited resources.

For example, South Sudan is one of the countries where South Africa has been particularly involved, given particularly its long-standing connection between South Africa’s African National Congress (ANC) and South Sudan’s Liberation Movement/Army (SPLA/M), which draws on a common vision for a ‘democratic, non-racial and non-sexist society’ and shares a history of exclusion and repression.  South Africa’s own transitional experience was thus believed to enable it to have a better understanding of context and indeed, South Africa was often described by those on the receiving end of South Africa’s assistance as the ‘big brother’. 

In the past, South Africa engaged in SSC with South Sudan by carrying out a number of capacity building activities, including the training of diplomats by the Department for International Relations and Cooperation (DIRCO), capacity building for the civil service conducted by the Public Administration Leadership and Management Academy (PALAMA) and, in conjunction with the University of South Africa (UNISA), the training of more than 900 top and middle-level leaders and managers shortly between 2005 and 2008.  The notion that South Africa was more aptly placed to deliver training given its understanding of context and similar experiences was seized upon by trilateral arrangement engagements with some northern donors, such as German funding for South Africa’s training of South Sudanese rule of law officials and Norway’s funding for South African training of South Sudanese police. 

However, research by the ISS revealed that such engagements often lacked monitoring and evaluation or any kind of follow-up, and were too short. The ISS subsequently recommended that South Africa plan for longer-term engagements that ensured a sustained presence in the country they were engaged with, and that mechanisms needed to be put in place in order to ensure accountability not only on the part of the recipient but also the provider.

South African interventions also often lacked coordination with other South African government actors and showed the need for a coherent vision and strategy. In other sectors, apart from its experiences with UNISA, the South African government has done little to facilitate SSC activities. There have been limited engagements by South African civil society and some university exchanges between the universities of Juba and Fort Hare but these have not been coordinated by the South African government. The same applies to the business sector.

Most recently in South Sudan, South Africa has offered assistance to South Sudanese prisons through the IBSA fund. The scheme offers training on agricultural techniques and the development of infrastructure. The IBSA fund has often been praised for having a significant impact and taking on more risky projects than traditional donors. Despite it’s limited worth (US3 million) it has won a number of awards and said to fill a niche gap by carrying out activities that traditional donors would not pursue.

The South African example shows that SSC can complement traditional forms of assistance and that it does have benefits. However, as demonstrated by ISS research, there is still a need to develop mechanisms for strengthening SSC. South Africa would do well to strengthen its vision and strategy, both individually and jointly with other southern providers and there is a need to begin to operationalise best practices by southern providers to ensure that mistakes are not repeated. If SSC is to provide a viable alternative to traditional cooperation, its advantages must be leveraged and its weaknesses addressed. Providing evidence-based research on the area is the first step.

Uma visão para a cooperação brasileira para o desenvolvimento

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Semana passada fui convidada pelo Centro Brasileiro de Relações Internacionais (CEBRI) para falar sobre a cooperação brasileira na África e as oportunidades para a cooperação brasileira para o desenvolvimento no contexto das eleições presidencias no Brasil e da negociação da agenda global de desenvolvimento pós-2015 na ONU. 

Hoje existe uma nova visão da África graças,  principalmente, ao crescimento econômico ​​e ao fortalecimento da democracia em alguns países do continente. Em 2013 o PIB da África Subsaariana foi de 4,7% contra 3,5 % no ano anterior. Dois países da região ficaram entre os que mais crescem em todo o mundo. 

O Brasil está entre as economias emergentes que mais tem buscado oportunidades na África e expandido a presença no continente por meio de investimentos privados e da cooperação bilateral. O investimento direto brasileiro na África cresceu mais de três vezes entre 2001 e 2009, puxado por setores como construção civil, energia, agricultura, agronegócio, mineração e energia renovável. 

Nesse mesmo periodo, o Brasil aumentou de 17 para 37 o número de embaixadas na África, enquanto as embaixadas africanas no Brasil já representam a maior presença diplomática daquele continente na América Latina. As inúmeras visitas presidenciais, missões diplomáticas e comerciais também contribuíram para a formação de parcerias estratégicas com benefícios para ambos os lados. 

Mas vários países africanos ainda sofrem com a baixa capacidade institucional e a escassez de recursos humanos qualificados em setores chave da economia. Esse tem sido o principal desafio das empresas brasileiras que operam no continente; além dos próprios países africanos, que enfrentam dificuldades para reter os benefícios desses investimentos no longo prazo.

As políticas públicas nas áreas de formação técnica e profissionalizante, educação superior e pesquisa em ciência e tecnologia, bem como os investimentos para a formação de quadros docentes, financiamento de universidades e aparelhamento de laboratórios ainda são insuficientes. As antigas políticas coloniais e a ajuda oficial para o desenvolvimento, por sua vez, sempre focaram no acesso à educação primária e ofereceram poucos incentivos a outros níveis do ensino escolar, integração escola-indústria e pesquisa no continente africano.

 

É aí onde a cooperação brasileira para o desenvolvimento e as iniciativas lideradas pelo setor privado complementam as políticas tradicionais na África.

A cooperação brasileira para o desenvolvimento é guiada por um conjunto de princípios dentre os quais dois se destacam. O primeiro é a abordagem estruturante, que foca no desenvolvimento de capacidades locais, desde a formação de recursos humanos até o fortalecimento de instituições, por meio da transferência de conhecimento e tecnologia. O segundo é o princípio da horizontalidade, ou seja, da construção de parcerias para a troca de experiências, aprendizagem mútua e partilha de responsabilidades e resultados.

Esses dois princípios fazem com que a cooperação brasileira seja multifacetada e flexível. Na área da educação profissionalizante e superior, por exemplo, a cooperação brasileira envolve desde a concessão de bolsas de estudo em nível de graduação e pós graduação, passando pela formação técnica de jovens para o trabalho, até o desenvolvimento de metodologias e políticas públicas para o fortalecimento do ensino.  

A maioria destas iniciativas é inspirada em políticas públicas brasileiras e executadas pela Agência Brasileira de Cooperação, em um intrincado sistema de coordenação com entidades como o  MEC, o MCTI, a Embrapa, a Fiocruz, o SENAI e mais de 97 entes do governo federal e instituições de ensino em todo o país.

As empresas brasileiras no exterior também tem importante papel para a educação nos países onde operam - apesar dessas iniciativas não serem oficialmente contabilizadas na cooperação brasileira para o desenvolvimento. Empresas como Vale, Odebrecht, Andrade Gutierrez e Grupo Pinesso são conhecidas pela contratação de um número elevado de trabalhadores locais. Em alguns casos, esse percentual chega a 90% da mão de obra total da empresa no país em todos os níveis de trabalho.

A falta de mão de obra local qualificada e semi-qualificada ainda é um dos principais obstáculos enfrentados por essas empresas. Para contornar este problema, as grandes empresas com estratégias de investimento de longo prazo no continente tem incorporado o desenvolvimento de capacidades e habilidades técnicas dos trabalhadores locais em suas estratégias de negócios. Pequenas e médias empresas também tem investido em capacitação e treinamento, ainda que de maneira mais eventual.

Essas habilidades geralmente são desenvolvidas por meio de programas de aprendizagem, treinamento corporativo e bolsas de estudo fornecidas diretamente pela empresa, ou indiretamente por meio de parcerias com instituições de ensino locais e brasileiras, como as entidades do 'sistema S' de indústria. Como aproveitar esses investimentos privados em formação e educação para aumentar a escala e o impacto da cooperação brasileira para o desenvolvimento?

As eleições presidenciais no Brasil e a definição das metas globais pós-2015 para o desenvolvimento estimulam uma maior reflexão sobre o futuro da cooperação brasileira para o desenvolvimento.

Muito se fala sobre uma suposta ‘incompatibilidade’ entre a cooperação brasileira para o desenvolvimento e iniciativas lideradas pelo setor privado, sobretudo no que diz respeito à indução da oferta de cooperação, expropriação dos resultados e imposição de condicionalidades. Mas pouco se fala da capacidade que parcerias público-privadas tem em expandir as modalidades de implementação da cooperação brasileira, alavancar recursos e gerar maiores impactos, dentro de uma lógica horizontal e estruturante.

No Brasil, o modelo utilizado pelo SENAI é um exemplo de como parcerias público-privadas já ocorrem na cooperação brasileira para o desenvolvimento. Esse modelo é baseado na capacitação para o trabalho; ensino à distância; construção de centros de formação profissional; e prestação de serviços a empresas brasileiras no exterior.

Seria importante conhecer melhor esse e outros modelos de parceria público-privada na cooperação brasileira para o desenvolvimento, além de iniciativas e arranjos institucionais em países como a Turquía, Índia, China e México que, em maior ou menor grau, já vem promovendo parcerias público-privadas na cooperação Sul-Sul.

Outra oportunidade nos próximos anos será definir propostas concretas para um marco político da cooperação brasileira, um arranjo institucional mais forte para a Agência Brasileira de Cooperação, mecanismos mais estruturados para a coordenação e gestão do conhecimento entre os entes que fazem parte do ‘sistema brasileiro de cooperação’ e novas ferramentas de monitoramento e avaliação. 

Da mesma maneira, também será preciso entender melhor os objetivos, as aborgagens e os instrumentos da cooperação brasileira nos diferentes setores em que atua, como eles se integram entre si, como eles complementam a cooperação de outros países do Sul e do Norte, e, principalmente, como eles respondem às demandas locais de desenvolvimento.

Qual futuro para a cooperação brasileira para o desenvolvimento? Deixe o seu comentário! 

LEIA MAIS: 
VAZQUEZ, Karin and CARRILLO, Susana (2014) Sustaining the Benefits of Brazilian Direct Investments in Sub-Saharan Africa: Skills and Capacity Development. Rio de Janeiro: CEBRI Dossie Brasil-Africa

VEJA MAIS: 
Íntegra da entrevista para o Centro Brasileiro de Relações Internacionais (CEBRI) sobre as oportunidades da cooperação brasileira para a África e o futuro da cooperação brasileira para o desenvolvimento, no contexto das eleições presidenciais no Brasil e da definição das novas metas globais para o desenvolvimento. 

Ten years later, how has the IBSA fund been supporting South-South partnerships on the ground?

Why don’t partners in South-South cooperation care about the aid effectiveness agenda? Why don’t they adhere to the commitments embodied in the Paris Declaration on Aid Effectiveness and the Accra Agenda for Action? These are questions I frequently hear.

Perhaps it is time to think anew.

At the Global Partnerships for Effective Development Cooperation meeting in Mexico last month, we heard once again that South-South cooperation is a common endeavor of peoples and countries of the South, born out of shared experiences and sympathies, based on their common objectives and solidarity, and guided by the principles of respect for national sovereignty and ownership, free from any conditionalities.

Developing countries are indeed reshaping the international cooperation landscape with new principles, ideas and practices. The environment in which South-South cooperation is currently implemented has changed significantly since the 1970s, when the basic institutional arrangements governing it were put in place. In the 1970s, the vast majority of developing countries were underdeveloped and heavily dependent on developed countries for the transfer of knowledge and technology. Over the past two decades, a number of developing countries have achieved comparatively high levels of development, underpinned by an expanding middle class and scientific and technological expertise, and are demonstrating many competencies that are contributing to higher growth, economic resilience and other positive trends in the global South.

These developments have accentuated the possibilities for promoting more intensive forms of cooperation among developing countries in pursuit of their national development plans and internationally agreed development goals, such as the Millennium Development Goals and the post-2015 development agenda. It is within this context that the High Level Committee on South-South Cooperation, the governing body for South-South Cooperation at the UN comprised of all members of the United Nations Development Program, meets this week to review what South-South has achieved and how its implementation on the ground can be strengthened.

Read the IBSA Fund overview of project portfolio 2014 here
So far, the IBSA Fund has contributed with more than US$27 million to 21 projects in 13 countries. In Haiti, the fund helped build a waste collection system in the neighborhood of Carrefour Feuilles in the capital Port-au-Prince. The venture employs 385 neighborhood residents, including 207 women. More than 150,000 people benefit from improved sanitation and reduced flood risk from garbage-clogged canals. The IBSA Fund also helped Guinea-Bissau to train over 4,500 farmers (half of them women) in improved techniques of rice cultivation, and citrus fruit and mango production, contributing to income generation and poverty alleviation in the country. In Palestine, the Cultural and Hospital Center for the Palestinian Red Crescent Society in the Gaza strip was entirely rebuilt, and in Burundi the revamped Center for Prevention and Treatment of HIV/AIDS now enables around 39,000 consultations per year.

Ten years since its establishment in 2004, the India, Brazil and South Africa Facility for Poverty and Hunger Alleviation (IBSA Fund) is a good example of how South-South cooperation is delivering results on the ground. With just USD3 million per year, the IBSA Fund is very tiny when compared to other development cooperation initiatives (the Global Fund against AIDS, Tuberculosis and Malaria, for instance, has invested more than USD20 billion since 2002). Beyond the financial contribution though, the Fund aims to put the principles of cooperation and solidarity in practice and set a new paradigm for development cooperation.

As emerging economies that still have their own development requirements, IBSA members are determined to distance themselves as far as possible from traditional donor-recipient relationships by supporting replicable and scalable projects based on the capabilities available in the IBSA countries themselves and on their own national experiences and capacity building expertise. And the results are out there.

The fund operates through a demand driven approach and is open to all developing countries. Governments requesting support from the fund initiate discussions with IBSA representatives worldwide. They submit proposals to the IBSA Focal Points in the three capitals for approval. Proposals that receive favorable indication are taken to the IBSA Fund Board of Directors, comprised of the IBSA Deputy-Permanent Representatives for the United Nations. The Board meets every four months to develop, monitor, analyze and approve project documents. The United Nations Office for South-South Cooperation acts as the fund manager and the Board of Directors’ secretariat, intermediates the contact with potential executing agencies, and facilitates project formulation and implementation. IBSA projects are implemented through partnerships with local governments, UNDP or national institutions to ensure it is locally owned and managed.

South-South principles also guide the (more or less objective) criteria to evaluate the proposals submitted to the Fund, which include: the potential to reduce poverty, alignment with the priorities of the recipient country, use of the capabilities available in the IBSA countries and their successful experiences, sustainability, expected impact, possibility that the initiative be replicated, innovation, and project completion within a 12-14 months timeframe. Funding is available for projects in agriculture, education, energy, environment and climate change, health, human settlements, public administration, revenue administration, science and technology, and social development, and other areas where IBSA countries have developed national expertise and according to the demand of the partner.

Under the spirit of mutual benefits, the IBSA Fund also supports the development agenda of the member countries themselves. India, Brazil and South Africa may agree with their partners to terminate certain existing bilateral programs and attach them to the development fund, to form a larger initiative for cooperation with other IBSA members. Thus, IBSA members and partners could benefit from economies of scale, increased knowledge exchanges, and strengthened global impact when using the Fund. As other South-South funds and facilities are created both within UN agencies and International Development Banks, it would be helpful to conduct a benchmarking exercise to identify standards or 'best practices' to enhance design and performance.

North-South, South-South, South-North, East-East…we all care about effectiveness. We also care about how the term can be framed to allow both accountability and innovation, as well as results. Would this be the IBSA Fund’s main lesson for the decade to come?